【《中国共产党政法工作条例》】《中国共产党政法工作条例》解读
信息来源:法制日报 发布日期: 2020-07-17 16:37:50
《中国共产党政法工作条例》(以下简称《条例》)是中国共产党建党近百年来，首个针对政法工作的党内法规，为做好新时代政法工作指明了前进方向，提供了基本遵循。 纵观整个《条例》，坚持和加强党对政法工作的领导，贯穿始终。新时代，为什么要强调党对政法工作的领导、怎样加强党对政法工作的领导? 《条例》为何专门就请示报告制度进行具体规定?这一制度有哪些突出特点?怎样做好贯彻执行从而发挥其效能? 《条例》在加强对政法工作的监督方面是如何考虑?政法工作如何正确把握“独立”与“监督”的关系? 带着这些问题，我们一起来看《条例》的相关解读。 解读一 党旗引领新时代政法事业谱写新篇章 立规矩定方圆 习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。” 2018年2月，《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》将制定《条例》作为贯彻落实党的十九大精神、加强和改善党对政法机关领导的重要举措。随后，《2018年中央文件和党内法规制定计划》将《条例》列为2018年完成的重点项目，明确由中央政法委牵头起草，中央政法单位参加。 中央政法委政法研究所所长胡增印告诉记者，中央政法委高度重视《条例》起草工作，成立领导小组和工作专班，深入调查研究，广泛征求意见,系统开展论证。《条例》(征求意见稿)形成后，又多方征求意见，数易其稿,最终达成共识,形成送审稿。 “《条例》以党内基本法规的形式,把我们党几十年领导政法工作的成功经验转化为制度成果，对党领导政法工作立规矩、定方圆，对谁来领导、领导什么、怎么领导等重大问题作出全面具体规定，这在我们党和国家历史上是第一次。”胡增印说。 胡增印进一步分析道，制定《条例》，是坚持和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现依法治国与依规治党有机统一的重要举措。 我们要站在党和国家工作全局高度，充分认识和深刻领会制定《条例》的深远意义，认真做好学习宣传和贯彻落实，不断加强和改善党对政法工作的领导，提高领导和管理新时代政法工作的能力和水平。 加强党的领导 坚决维护党中央权威和集中统一领导;把党的领导贯彻到政法工作各方面和全过程;加强党对政法队伍建设的领导……《条例》九章39条，有关坚持和加强党对政法工作的领导之表述，有数十次之多，重要性不言而喻。 新时代政法工作为什么要强调党的领导? 多位专家学者在接受采访时，不约而同指向了3个方面：党的政治地位和法律地位、政法工作的政治属性和职责任务、长期的实践和历史的经验。 中国法学会副会长、学术委员会主任张文显分析说，在我国，共产党既是领导党又是执政党、拥有对国家和社会的领导权，对国家政权的执政权。政法是党行使领导权和执政权的重要形式，是党实施全面依法治国基本方略的重要方面，是党推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要力量，也是维护和发展党长期执政和国家长治久安的锐利武器。政法各项职权是党的领导权和执政权的组成部分，把政法机关和政法工作置于党的绝对领导之下有其坚实的法理依据。 “政法工作是党和国家工作的重要组成部分，是党领导政法单位依法履行职能的重要方式和途径。政法工作的主要任务是推进平安中国、法治中国建设，推动政法领域全面深化改革，加强过硬队伍建设，履行维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责等，政法工作极其重要，这也决定了必须强调党的领导。”中央党校(国家行政学院)副教育长卓泽渊说。 中央党校(国家行政学院)政法部副主任封丽霞深有感触地说，中国社会主要矛盾转化对新时代政法工作提出新期待，新时代政法工作的新形势对加强党对政法工作的领导提出新要求，这就要求我们在推进政法工作过程中，既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要不断加强和改善党对政法工作的领导方式,不断提高党领导政法工作的能力与水平。 封丽霞分析道,党的十八大以来，司法体制改革深入推进，实行司法人员办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等，同时在深化党和国家机构改革的背景之下，政法工作也需要进一步加强和优化党的领导体制机制，形成各政法单位职责明确、行动高效、紧密配合、互相制约，在各级党委领导下协调行动的工作局面。 专家们还一致表示，长期的中国特色社会主义政法工作实践和历史经验都表明,只要党的领导坚持得好，政法工作就能取得好的成绩。反之，政法工作就会遭受或多或少、或大或小的挫折，甚至极为严重的后果。 条例实操性强 如何坚持和加强党对政法工作的领导？《条例》提供了科学的、切合实际的、实操性强的路径图。 中央政法委执法监督局副巡视员卞忠民介绍说，《条例》明确了党领导政法工作系列重大问题，主要包括：明确了制定《条例》目的是坚持和加强党对政法工作的领导、做好新时代党的政法工作，依据是党章、宪法和有关法律，阐明了政法工作的性质、指导思想、主要任务和原则等重大问题;明确了政法工作的领导主体及职责,规定了党中央对政法工作实施绝对领导等重大职权,以及地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)的主体责任等;明确了党领导政法工作的运行机制，规定了政法工作重大事项请示报告、决策和执行、监督和责任等制度。 封丽霞认为，《条例》中有关党领导政法工作的实现路径,有3方面的亮点：从党中央、地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)四个层面规定了党领导政法工作的领导主体、职权与职责;明确了各级党委政法委的职能定位，对党委政法委的职责范围、工作程序、方式方法予以制度化;规定政法工作重大事项请示报告、决策和执行、监督和责任等制度，把加强党对政法工作的领导落到实处。 “党对政法工作的领导，在总体上就是要构建起以党中央为中枢，各级党委总揽全局、协调各方，党委政法委归口管理、组织协调，政法机关党组(党委)主管主抓、各司其职的党领导政法工作总体格局和运行体系。中央和县级以上地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)要严格而分别地按照《条例》的要求，从不同方面,在不同层级协调地领导和组织开展政法工作。”卓泽渊说。 张文显提出，在政法工作中坚持党的领导，最根本的是增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，最关键的是要坚持党中央集中统一领导，坚决听从党中央指挥，坚决贯彻党中央决策部署。同时，必须主动接受各级党委及其政法委员会的领导、指导和协调。“在坚持党的领导这个重大政治原则问题上，要旗帜鲜明，理直气壮，头脑清醒，立场坚定，绝不能有丝毫含糊和动摇。” 红色引领，党旗飘扬。受访专家一致表示，只要坚持和加强党的领导，政法工作就一定能适应新时代新形势，有力回应人民群众的新期待新要求，始终坚持正确的发展方向，履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务，不断谱写政法事业发展新篇章。 解读二 提升请示报告制度规范化科学化水平 规范请示报告 作为2018年中央文件和党内法规制定计划中的重点项目，《条例》起草工作自立项之初就备受重视。中央政法委成立领导小组和工作专班，对相关课题展开调研论证，广泛征求意见。 随着调研的深入，工作专班发现，部分县级以上地方党委、党委政法委、政法单位党组(党委)作为党领导和组织开展政法工作的主体，在重大事项请示报告工作的范围、方式、程序等方面，存在认识不够全面统一，执行不够及时规范，请示报告工作比较被动等问题，对上级单位议事决策、重大事项处置、整体工作效能构成影响。 针对这些问题,中央和地方有关部门、单位普遍认为，有必要对政法工作请示报告制度作出更加细化规定，以期提高其制度化、规范化、科学化水平。 中央政法委执法监督局副巡视员卞忠民对此分析说，上位法的原则性规定一般需要由下位法具体化。《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规对请示报告制度作了规定，党的各级组织和广大党员必须共同遵循、一体执行。同时，《中国共产党章程》作为党内根本法，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》作为效力仅次于党章的党内基本法规，对于请示报告的规定相对较为原则，需要由一系列下位法，比如“条例”以及“规则”“规定”等进行配套实施，才能使上位法真正全面充分发挥作用。 最终,根据各方面意见建议，《条例》在《中国共产党章程》和有关党内法规既有请示报告规定的基础上，用专章对政法领域重大事项请示报告工作作出进一步规定。 突出“清单化” “作为党内法规，《条例》‘姓党’。因此,其条文设计坚持和加强了党对政法工作领导这个最高原则。”在中央政法委政法研究所所长胡增印看来，政法工作“政”字当头，要把讲政治的要求具体地、实实在在地贯彻到、嵌入到请示报告制度之中。 胡增印说,在做到“两个维护”、突出党中央集中统一领导的基础上，《条例》就请示报告制度首先规定，“中央政法委员会、中央政法单位党组(党委)在党中央领导下履行职责、开展工作，对党中央负责，受党中央监督，向党中央和总书记请示报告工作”;并且规定，“政法工作总体情况、中央政法委员会牵头办理或者统筹协调的重大事项情况，由中央政法委员会统一报告党中央，中央政法单位协助做好相关工作”“最高人民法院党组、最高人民检察院党组按照有关规定，严格执行向党中央报告工作制度”“各省(自治区、直辖市)党委按照有关规定，向党中央请示报告政法工作重大事项”等。 记者注意到，《条例》设计“粗”“细”相宜，突出了“清单化”。对此，卞忠民介绍说，在《条例》设计过程中，领导小组和工作专班坚持把握好原则性、兜底性规定与行动性、操作性规定的关系，处理好“宜粗不宜细”与“宜细不宜粗”的关系。 卞忠民举例分析说，在请示报告主体方面，对“谁应当向谁请示报告”作出了明确规定;在请示报告的重大事项范围上，把“哪些事项必须请示报告”作了详细列举，并作了“兜底”规定;在请示报告程序等问题上，做好与其他党内法规制度相衔接，原则规定“中央政法委员会、中央政法单位党组(党委)和县级以上地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)按照党中央关于重大事项请示报告的有关规定，严格执行请示报告制度”，对于地方党组织则作出概括规定，即“县级以上地方党委政法委员会、政法单位党组(党委)每年应当向同级党委报告全面工作情况，遇有重要情况及时请示报告”等。 自觉性实效性 怎样才能做到“该请示的必须请示，该报告的必须报告，该负责的必须负责，该担当的必须担当”? 谈及这个问题，胡增印告诉记者，政法机关贯彻执行《条例》及其请示报告制度，需要在强化自觉性、提高执行力、确保实效性上下功夫。 胡增印分析说，当前，政法工作中维护国家主权、安全、发展利益任务艰巨繁重，防范化解各类风险隐患、维护改革发展稳定大局任务艰巨繁重，洞察新技术“双刃剑”效应、掌握政法工作主动权任务艰巨繁重。有关地方党委、党委政法委、政法单位党组(党委)针对政法工作中不断涌现的新的重大情况、新的重大问题，要注重提高政治站位和政治敏感性，强化政治领导意识和能力，按照讲政治要求做好请示报告工作。特别要把请示报告和履职尽责统一起来，既审时度势做好请示报告工作，又独立负责地解决自己职责范围内的问题。 同时，需注意把握请示报告的时效性。请示报告工作应当坚持及时全面、准确规范、逐级报告、安全保密的原则。结合工作实际，特别要把握时效性要求：对需要由党中央和地方党委决定和批准的重大事项,应当提前请示;遇有突发性重大问题，应当及时请示报告;情况紧急必须临机处置的,应当尽职尽力做好工作，并迅速报告;阶段性重大事项，根据工作进展情况及时报告;常态性重大事项，按半年或者年度报告;党中央、地方党委或者上级党委政法委员会、政法单位党组(党委)交办的重大事项，按要求报告;相关规定对报告时限有专门要求的，从其规定。对于政法单位党组(党委)向同级党委请示报告重大事项和汇报重要工作，一般应当同时抄报同级党委政法委。 “《条例》对党章党规已有明确规定的，不搞重复性制度建设。”卞忠民说，贯彻执行好《条例》的请示报告制度，需注意把握请示报告制度的关联性。在贯彻执行《条例》规定的请示报告制度时，应当注意与贯彻执行《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等上位法贯通起来，与贯彻执行《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》等党内基本法规贯通起来，与贯彻执行《政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定》等党内法规贯通起来。 “同时，要与抓紧修订完善和贯彻执行配套规定结合起来，如根据《条例》关于制定配套规定的要求，建议中央和地方有关部门、单位既可以抓紧制定全面实施细则，也可以先行对请示报告制度作出修订完善。”卞忠民补充说道。 解读三 完善监督制约体系提升执法司法公信力 防止不作为乱作为 “任何权力必须接受监督和制约，否则就可能产生权力的滥用和腐败，这是现代政治文明和法治运行的一条铁律。”中国社会科学院学部委员李林说。 党的十九大明确要求，推动全面从严治党向纵深发展，要健全党和国家监督体系，加强对权力运行的制约和监督，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线,习惯在受监督和约束的环境中工作生活。 “执法司法工作是党的事业和国家工作的重要组成部分，也是强化全面从严治党、深化依规治党的重要领域。”李林说，根据中央的战略部署，必须把党对执法司法工作的监督纳入全面从严治党范畴，切实做到不留死角全覆盖，不留漏洞全治理，不留情面全监督。 中国人民大学法学院教授陈卫东认为，《条例》是党和国家为加强对执法司法活动监督、维护司法公正和廉洁作出的重大部署，也是以党内基本法规的形式把党长期以来领导政法工作的成功经验转化为制度成果的重大创新，实现了党对政法工作领导的制度化、规范化。 “加强党对执法司法活动的监督有利于政法人员切实履行政法工作职能,规范执法司法活动，提高执法司法公信力，确保政法工作沿着正确的方向前进。”陈卫东告诉记者，《条例》的出台对于实现依法治国与依规治党的有机统一具有重大而深远的意义。 在李林看来，加强党对执法司法工作的监督是推进全面依法治国的必然要求。其中，严格执法是推进全面依法治国的关键环节,，公正司法是推进全面依法治国的重要任务，两者在法治中国建设中都承担着十分重要的使命和责任。 李林认为，加强党对执法司法工作的监督，有利于按照行政权特征、遵循司法权规律，保证依法公正行使执法权、司法权，防止执法不作为、执法乱作为、随意执法,粗放执法、变通执法、越权执法、钓鱼执法以及以罚款创收为目的的利益驱动执法，克服和消除办关系案、人情案、金钱案甚至徇私舞弊、贪赃枉法等司法不公、司法腐败现象。 《条例》明确,党委政法委员会应当指导、推动政法单位建立健全与执法司法权运行机制相适应的监督制约体系，构建权责清晰的执法司法责任体系，完善程序化、平台化、公开化管理监督方式。 据中央政法委政法研究所所长胡增印介绍，《条例》规定政法单位党组(党委)应当依法依规将政法工作情况纳入党务政务公开，依法有序推进审判执行公开、检务公开、警务公开、司法行政公开、狱(所)务公开,，完善政法单位之间监督制约机制，确保政法工作在依法有效监督和制约环境下推进。 胡增印告诉记者，《条例》完善了党领导政法工作监督体系，主要是贯彻党的十九大关于“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”等要求，与《中国共产党地方委员会工作条例》、《中国共产党党务公开条例(试行)》相衔接,并结合政法单位在政法改革中推进执法司法公开有关制度规定。 李林认为，《条例》健全和完善政法机关分工负责、互相配合、互相制约的权力运行监督和制约机制，“通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制，加强对执法司法权的监督制约，最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会”。 此外，《条例》还对政法工作的督促检查、考评考核、督促整改、责任追究等作了具体规定。 “《条例》明确了对政法工作全面情况和重大决策部署执行情况进行督促检查和考评考核制度，以及党委政法委推动执法司法规范化检查和督促整改等要求。”中央政法委执法监督局副巡视员卞忠民介绍说。 监督保障依法办案 政法机关依法独立公正行使职权，是宪法和法律明确规定的基本原则和基本制度，是政法机关依法履行职责的根本法治保障。但是，政法机关依法独立公正行使职权，须臾离不开党委政法委以政治领导、思想引领、组织保证和制度保障为主要内容的领导、支持和监督。 对此,应如何深刻理解、正确把握? 陈卫东解释说：“监督是保证依法办案，支持办案，不是代替执法司法机关办案。贯彻执行《条例》，需要我们在实践中切实维护宪法和法律权威，支持政法单位依法履行职责，保证执法司法机关依法独立公正行使职权。” 陈卫东认为，党对执法司法活动的监督与政法机关依法独立公正行使职权是有机统一的。各级党委将领导和组织开展政法工作情况纳入党内监督体系，实行党内监督和外部监督相结合，增强监督合力，其最终目的在于推动政法单位依法独立公正行使职权，确保体现党和人民意志的宪法和法律得以贯彻落实。 “党对政法工作的领导主要是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体工作。政法机关将继续严格执行领导干部干预司法活动、司法机关内部人员过问案件的记录和问责制度，杜绝领导干部违法插手案件的现象发生。”胡增印介绍说。 2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，为防止领导干部干预司法划出“红线”。 “党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”李林告诉记者，加强党委政法委的领导与政法机关依法独立公正行使职权，不是相互对立、彼此冲突的矛盾关系，而是相辅相成、相得益彰的统一关系。
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